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黄景容廖小磊 | 职业教育两种证书制度比较分析与改革建议

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发表时间：2024-05-23 11:03

摘要：当前，我国职业教育呈现1+X证书和“双证书”两种证书制度并存的格局。通过对比二者，发现1+X证书制度存在制度、机构、管理等方面的问题，式微趋势明显。“双证书”制度虽也存在一些问题，但法律依据显明，适应市场需求，生命力强，长期发展趋势明显。鉴于此，建议我国恢复实行全国统一的“双证书”制度，改革现行职业技能等级管理体制，优化技能评价模式，以促进职业教育高质量发展。

关键词：职业教育；1+X证书；“双证书”

当前，我国职业教育（含技工教育）呈现两种证书制度并存的格局，即教育部于2019年开始推行的1+X证书制度与人力资源和社会保障部于1989年开始推行的“双证书”制度。2024年是1+X证书制度实施的第5个年头，也是“双证书”制度实施的第35个年头，两项制度都处于重要的发展节点。比较和研判两种证书制度运行状况，对于推动职业教育高质量发展具有重要意义。

PART.01

两种证书制度实施简况

（一）1+X证书制度实施简况

1+X证书的“1”指职业院校的学历证书，“X”指若干职业技能等级证书。1+X证书是“学历证书＋若干职业技能等级证书”的别称。最早提出该制度的是2018年9月教育部《关于政协十三届全国委员会第一次会议第2473号提案答复的函》：“下一步，教育部将继续按照《关于加快发展现代职业教育的决定》要求，探索建立‘1+X’（学历证书加若干专业能力证书）的证书体系。”于是，2019年1月，国务院《国家职业教育改革实施方案》要求“从2019年开始，在职业院校、应用型本科高校启动‘学历证书+若干职业技能等级证书’制度试点工作”，“鼓励职业院校学生在获得学历证书的同时，积极取得多类职业技能等级证书”。2019年4月，教育部等四部门联合印发的《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》明确提出：“试点院校以高等职业学校、中等职业学校（不含技工学校）为主，本科层次职业教育试点学校、应用型本科高校及国家开放大学等积极参与。”这标志着1+X证书制度试点工作正式启动，2019年被视为1+X证书制度实施元年。

2019年以来，“教育部已分4批遴选了300个1+X培训评价组织，开发了447个X证书，累计100多万人参加培训，71.55万人参加考证，通过率71.91%”。在此期间，教育部等有关部门还出台了系列支撑政策，如：2019年4月《职业技能等级证书监督管理办法（试行）》明确了人力资源和社会保障部、教育部、培训评价组织在职业技能等级证书监督管理过程中的职责分工以及“三同两别”的管理原则；2019年11月《关于推进1+X证书制度试点工作的指导意见》对实施1+X证书制度的协同机制、师资培训、考核颁证、财政支持、监督管理等方面进行了规范。这些政策文件对1+X证书制度实施发挥了积极的推动作用。

（二）“双证书”制度实施简况

“双证书”是职业学校（含职业院校和技工院校）的毕业（学历）证书和技能等级证书两种证书制度的简称。国家要求职业学校学生除获得毕业（学历）证书外，必须取得与所学专业相应的职业技能证书。“双证书”制度由技工学校率先推行。1989年，劳动部《关于技工学校深化改革的意见》要求：“技工学校毕业生在取得学校颁发的毕业证书的同时，要按部颁技术等级标准的要求进行严格的技术等级考试。经过‘应知’、‘应会’的考试，确定其技术等级，并由劳动行政部门颁发技术等级合格证书，作为毕业分配和确定工资待遇主要依据。”因此，1989年被视为“双证书”制度实施元年。

1990年8月，国家教委下发《关于转发〈青岛市发展职教的三项措施〉的通知》，向全国职教系统推荐青岛市在烹饪、汽车修理、服装三个专业职业高中毕业生中实行技术等级考核的做法。考核合格者由青岛市劳动局发给相应等级的《工人技术等级证书》，证书是证明毕业生技术水平和确定工资待遇的重要依据。此为教育部分管的职业院校实行“双证书”制度的起始年。之后，教育部在下属职业院校陆续推行“双证书”制度。1993年11月14日，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》在“进一步改革科技体制和教育体制”部分中，明确提出“实行学历文凭和职业资格两种证书制度”。此后，“双证书”制度在各个领域得到全面推广。

1995年10月，国家教委发布《关于推动职业大学改革与建设的几点意见》，要求全国职业院校“采取积极措施逐步实行毕业文凭和技术等级证书或岗位资格证书并重的制度”。1996年5月15日通过的《中华人民共和国职业教育法》第八条明确规定：“实施职业教育应当根据实际需要，同国家制定的职业分类和职业等级标准相适应，实行学历证书、培训证书和职业资格证书制度。”这里的“学历证书”和“职业资格证书”被简称为“双证书”。至此，“双证书”制度成为我国职业教育的法定要求。1999年，中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出，要“在全社会实行学业证书、职业资格证书并重的制度”。2004年，教育部《关于印发2004年职业教育与成人教育工作要点的通知》特别强调，要“积极推动职业学校实行‘双证书’制度，指导并帮助学生在取得学历证书的同时，获取相关的职业资格证书或行业企业认可的具有相当社会知名度有关技能证书”。

综上所述可知：第一，1+X证书制度实施时间短，仅5年；“双证书”制度实施时间长，达35年。第二，实行“双证书”制度既是落实党中央国务院决策的有力举措，也是符合《中华人民共和国职业教育法》的依法行动。第三，迄今为止，1+X证书制度仅在教育部门分管的职业院校范围内执行，而“双证书”制度曾在职业院校和技工院校两个领域执行。

PART.02

两种证书制度异同表现和特点比较

在考察两种证书制度实施简况的基础上，进一步分析二者的异同，比较二者的特点，有利于深入把握两种证书制度的发展前景。

（一）两种证书制度的异同表现

两种证书制度的相似点主要有两个：从构成要素看，1+X证书的“X证书”和“双证书”的第二个证书都指职业（资格）技能证书；从两种证书制度的支撑点看，二者都立足于学生实践技能水平提升。

两种证书制度的不同点主要有七个：

一是学历获得不同。1+X证书的“1”指学历证书，而“双证书”的第一个证书指学业证书。学业证书是学历证书的上位概念，包括学历证书和非学历证书。技工院校不能给高级技工班、（预备）技师班两个层次的毕业生颁发大专、本科的学历证书，只能颁发证明其“学业完成可以毕业”的非学历的学业证书。

二是技能要求不同。“双证书”制度对学生技能证书的要求是“必须”，1+X证书制度对学生技能证书的要求是“鼓励”。

三是技能等级分类不同。执行1+X证书制度学生所考的职业技能等级分初、中、高三级，执行“双证书”制度学生所考的职业技能等级分为中级技工、高级技工、（预备）技师三级。

四是证书设置权限不同。教育部门与人社部门都可以开发和颁发职业技能等级类的证书，但职业资格类证书的开发和颁发只能由人社部门单独实施。

五是监管机制不同。1+X证书制度中，学历证书与职业技能等级证书均由教育部门监督管理；“双证书”制度中，学历证书由教育部门监督管理，职业资格（职业技能等级）证书由人社部门监督管理。

六是证书制度运行主体不同。1+X证书仅限在教育部门分管的职业院校范围内运行，运行主体清晰；而“双证书”制度于1990至2018年在教育部门分管的职业院校与人社部门分管的技工院校推行，2019年至今只有技工院校推行“双证书”制度，运行主体较为复杂。

七是职业技能考核主体不同。1+X证书制度的X证书由职业教育培训评价组织负责考核与发证；“双证书”制度的职业资格证书由职业技能鉴定中心（站）负责考核与发证，职业技能等级证书由人社部门备案的职业技能鉴定中心（站）或企业、相关机构负责考核与发证。

（二）两种证书制度的特点比较

1+X证书制度的特点是“强制性+自愿性”。强制性指“1”，即一本学历证书。国家规定学生必须完成学业（客观上完不成的另有办法处理），获得学历证书。自愿性指“X证书”，即若干职业技能等级证书。2019年1月，《国家职业教育改革实施方案》要求“从2019年开始，在职业院校、应用型本科高校启动学历证书+若干职业技能等级证书制度试点工作”。2019年2月19日，教育部召开新闻发布会，针对启动1+X证书制度试点工作，相关领导明确：“学生自主选择参加职业技能等级证书培训与考核，不作为毕业的限制条件。”2019年4月，《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》进一步明确“院校和学生自主选择X证书”，即X证书属于非强制性业务，是否考证由学生自主选择。2019年11月，《关于推进1+X证书制度试点工作的指导意见》明确规定，“强制或变相强制学生参加培训或考核的”试点院校，由省级教育行政部门取消参与试点资格，即学生自愿选择是否报考职业技能等级证书，政府、学校不能强制或变相强制。概言之，1+X证书中的学历证书是“规定动作”，而X证书则是“自选动作”。

“双证书”制度的特点是“强制性+强制性”，即无论是学业证书还是职业技能等级证书，都有强制性要求。1989年，劳动部《关于技工学校深化改革的意见》规定“技工院校毕业生在取得学校颁发的毕业证书的同时，要按部颁技术等级标准的要求进行严格的技术等级考试，取得相应的职业资格（职业技能等级）证书毕业”，说明职业资格（职业技能等级）证书是学生毕业的必要条件。2012年1月，人力资源和社会保障部下发的《技工学校设置标准》（试行）进一步规定：“技工学校学生实行学业证书和职业资格证书‘双证书’制度。”2021年11月，人力资源和社会保障部印发的《技工教育“十四五”规划》进一步明确：“在技工院校全面推行职业技能评价，支持帮助学生获取职业资格证书或职业技能等级证书。”“全面推行”的规定体现了人力资源和社会保障部在全国技工院校技能评价和发放技能证书工作上的强制性和覆盖面要求。概言之，技工院校的毕业证书和技能证书都是规定动作，没有自选空间。

分析1+X证书与“双证书”两种制度的不同特点，意义重大。第一，1+X证书制度下学生是否报考职业技能证书以及想考得几本技能证书都是自愿的，“双证书”制度下学生考得一本职业技能证书是强制性的。自愿性要求必然导致证书制度执行效果的打折，强制性要求则符合职业教育赋能经济社会发展的规律，是职业教育高质量发展的应有内容。职业教育规律告诉人们，只有通过制度规定要求学生学好技能，取得相应证书，成为合格的技能人才，才能体现职业学校应有的社会贡献度。第二，由于强调自愿性，在1+X证书制度中，技能证书地位低于学历证书；而在“双证书”制度中，技能证书地位高于毕业证书。“技能”就是“技术能力”的简称，也是职业教育区别于其他类型教育的重要特性。技能证书地位低于学历证书，意味着职业教育重要特性的淡化。

PART.03

两种证书制度发展趋势简析

比较和分析两种证书制度的异同表现和不同特点之后，以问题为导向，以实事求是为基本原则，再进一步分析并判定两种证书制度发展趋势，对我国职业教育坚持正确办学方向、促进高质量发展具有积极意义。

（一）从法律法规角度看两种证书制度的发展趋势

这里的“法律法规”既包含国家层面的职业教育法律，如新修订的《中华人民共和国职业教育法》，也包括地方层面的职业教育法规，如《广东省职业教育条例》《天津职业教育条例》。

2022年5月1日开始实施的新《职业教育法》规定职业教育要“实行学历证书及其他学业证书、培训证书、职业资格证书和职业技能等级证书制度”，其中与两种证书制度有关的内容是学历证书、学业证书和职业资格证书、职业技能等级证书制度。由于学业证书是学历证书的上位概念，学业证书可以包含学历证书；由于职业资格证书制度、职业技能等级证书制度虽然分属准入类和水平评价类两类证书制度，但都属于职业技能水平等级认定业务，我们可将之视为一类技能证书制度内部的两种技能业务考核。为此，新《职业教育法》关于证书制度的规定就是学业证书与技能证书两种证书制度，可简称为“双证书”制度，该制度没有“X”或“若干”的含义。

2024年1月1日起施行的地方性法规《天津市职业教育条例》规定：“本市建立健全教育资历框架，拓宽技术技能人才培养成长通道，具体实行下列制度：（一）学历证书、其他学业证书、培训证书、职业资格证书和职业技能等级证书制度；（二）职业教育与普通教育课程互认、学习成果等值互换制度；（三）学分银行制度。”这里的学历证书、学业证书和职业资格证书、职业技能等级证书制度也可简称为“双证书”制度，也没有“X”或“若干”的含义。

综上所述，我国国家和地方两个层面的职业教育法律法规中，均没有“X”或“若干”的要求。

（二）从政府政策文件角度看两种证书制度的发展趋势

国家层面，“双证书”制度被“强化”，而1+X证书制度被“弱化”。我国于2013年开始，针对职业资格证书制度实施中出现的一系列问题进行改革，“砍掉”了434项职业资格，人力资源和社会保障部分管的技工院校“双证书”制度执行工作也受到影响，相当部分专业因职业资格证书取消而停止考核。2016年，人力资源和社会保障部印发的《技工教育“十三五”规划》又明确要求“根据职业资格目录清单和职业技能鉴定工作总体部署，研究制定技工院校毕业生参加职业资格、职业技能等级考核评价的办法，完善‘双证书’制度”。由此，技工院校“双证书”制度在完善中得到继续推行。2019年，人力资源和社会保障部出台的《关于改革完善技能人才评价制度的意见》不仅支持技工院校实行“双证书”制度，而且放开考核评价环节，由学校自主开展：“用人单位、技工院校坚持就业导向，自主开展职业技能等级认定，或委托社会培训评价组织进行职业技能等级认定。”2021年11月，人力资源和社会保障部下发的《技工教育“十四五”规划》进一步明确：“在技工院校全面推行职业技能评价，支持帮助学生获取职业资格证书或职业技能等级证书。”与此同时，2019年首次提出的1+X证书制度，从2021年开始几乎不再出现在国家层面的文件中。如，2021年10月中办、国办《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，2022年12月中办、国办《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》，2023年7月教育部办公厅《关于加快推进现代职业教育体系建设改革重点任务的通知》都未提到1+X证书制度。

地方层面，1+X证书制度被淡化，“双证书”制度被强化。2021年，云南省人社厅、发展改革委、财政厅《关于贯彻落实深化技工院校改革大力发展技工教育的实施意见》明确提出“实施双证书计划”，要求完善“学历证书+职业技能等级证书”制度。2023年10月，浙江省委办公厅、省政府办公厅出台的《关于加强新时代高技能人才队伍建设的实施意见》明确要求推行“学历证书+职业技能证书”制度。从地方政策层面来看，云南、浙江两省都既不提“X”，也不提“自愿选择”，只要求推行“学历证书+职业技能证书”制度，本质上就是“双证书”制度。这可被视为地方政府对1+X证书、“双证书”两种证书制度的意见，说明省级政府部门改革1+X证书制度的意愿和强化“双证书”制度的态度都很坚决，还说明1+X证书制度在渐渐消失。

（三）从具体实践情况看两种证书制度的发展趋势

1.中职教育实践情况

以山东省莱西市职业中等专业学校为例，它创建于1982年，是首批国家级重点职业学校，也是山东省规范化中等职业学校。办学40年来，学校在全国职业院校技能大赛共获得2金11银7铜的优异成绩，并实现了莱西市国赛金牌和奖牌两个“零”的突破。作为优秀中职学校的代表，其《2023—2024学年工作计划》没有出现1+X证书，只要求“多措并举，确保双证通过率达到95%以上”。这里的“双证”是指“双证书”，不是1+X证书。

2.高职教育实践情况

政府方面，一是各省级教育行政部门和行业主管部门缺少发言权与决策权，对于X证书难以管理到位；二是对职业教育培训评价组织的遴选和管理缺乏经验，导致不少职业教育培训评价组织运行失控；三是配套资金支持缺乏长期规划，取证费用支出渠道不明确，资金下拨不及时。

培训评价组织方面，主要问题表现为开发的X证书标准先进性和权威性不足，体现新技术、新工艺、新规范和新要求不够，行业企业认可度不高。

学生方面，已有研究调查某高职院校的某专业学生，发现学生对1+X证书制度了解渠道情况为“46.84%手机客户端、39.24%多媒体网络、10.13%课堂和教师、3.79%其他渠道”。其中，“10.13%课堂和教师”这个数据既说明高职院校对1+X证书制度的态度，也表明1+X证书制度还没有被大多数高职学生所了解。针对山东某高职院校79名工程造价专业学生的调查显示，“大一、大二和大三分别有7.59%、18.98%、35.44%认可‘1+X’证书制度”，可知学生对1+X证书制度的认可度相当低。

企业态度方面，已有研究表明，“从当前实际情况看，用人单位对X证书并没有表现出足够的兴趣和热情，更没有实质性的激励举措。”

3.应用型本科院校实践情况

相关文件规定应用型本科高校也要执行1+X证书制度，但因其“办学定位与办学目标与高等职业学校、中等职业学校不尽相同，人才培养目标与高等职业学校、中等职业学校也不尽相同”，应用型本科高校开展1+X证书工作存在“动力不足、盲目申报、经费缺少、运转不畅”等问题。

4.区域院校实践情况

2023年3月至10月，笔者参加某省会城市职业教育赋能产业发展的调研活动。在一次有教育局、发展改革委、人社局等部门参加的座谈会上，当某局领导被问到1+X证书制度执行情况时，回答是：“现在覆盖的专业是在一部分专业，比如家政服务类。”山东省职业技术教育学会归纳了山东省特定区域职业院校实施1+X证书制度的困境：“面对证书时，不知怎么选；面对标准时，不知怎么融；面对教学时，不知如何教；面对费用时，不知如何出”，简称“四个不知”。

通过对法律法规、政策文件、具体实践三个方面的考察，可以得出如下趋向性印象：1+X证书制度的“强制性+自愿性”特点导致重学历、轻技能效应，难以摆脱“学与用”脱节问题，生命力有限，式微趋势明显；引导1+X证书制度回归具有韧性的“双证书”制度轨道，全国所有职业学校实行统一的“双证书”制度，应成为我国职业教育两类证书制度发展的必然趋势。

PART.04

1+X证书制度式微原因分析

明确了1+X证书制度的式微趋势后，需要分析其式微原因，以进一步探讨解决问题的办法。整体看，1+X证书制度式微的主要原因在于以下三个方面。

（一）制度设计存在缺陷

一是未能处理好“1”与“X”之间的特殊关系。“1”的内容主要是职业教育，“X”的内容主要是技能教育。技能教育属于职业教育，又与职业教育有一定区别。我国现阶段的职业教育与技能教育实行两种不同的办学模式：职业教育实行以学历为特征，培养学历人才的办学模式；技能教育实行以技能为特征，培养技能人才的办学模式。1+X实质上是职业教育与技能教育的融合，因二者的培养目标之间尚未建立起对应关系，难以实现统筹安排，导致融合难度极大。

二是错估了技能学习的难度。表面看，X证书制度是鼓励学生多获得几种技能。实际上，职业学校学生的专业知识和技术技能习得必须与当地行业企业需求对接，需要满足课程、课时、师资、设备、工位、反复训练等诸多条件。依照技能习得规律，学生学会一项与当地行业企业需求对接的技术，并考取一种与之对应的职业技能等级证书，共需要几年时间。X证书制度的设计未能顾及职业院校是否满足落实该制度所需条件，使得院校、教师、学生面临“四个不知”的困境。

三是鼓励性和自愿性的设计造成落实乏力。1+X证书制度的特点是鼓励学生自愿参与，没有强制性规定，鼓励加自愿意味着随意性外溢，制度实施容易失范。且技能证书的卑微地位导向明显，必然影响制度实施质量。

四是没能厘清1+X证书制度与“双证书”制度之间的关系。1+X证书制度的基础是“双证书”制度，实质是“双证书”制度的部分增量——模糊数字的增加。表面上，“X”“若干”在数量上的要求比“双证书”多，实际上，数量增加的效果远不如真正落实“双证书”制度。

（二）培训评价机构缺少监督管理

虽然相关文件强调“培训评价组织要坚持公益性原则，把社会效益放在首位，依法依规制订有关培训方案及收费标准，并提前公示公告，接受各方监督，试点院校结合实际自愿参加”，但职业教育培训评价组织属营利性机构，无序运行的结果必然是活动被营利性动机大面积侵蚀，职业技能等级证书含金量被大幅度稀释。营利性意识的膨胀必然导致技能培训和技能评价水分过多，证书含金量偏低。实践中，不少评价组织与培训机构串通，开展简化培训+简单评价的“巧妙”合作，实现“互利共赢”。不正常的培训与评价的“一条龙”服务，为学生“轻而易举”取得X证书创造了过于宽松的环境，使得X证书多数形同废纸。

（三）教育行政部门管理缺位

长期以来，教育行政部门主要对所属区域进行教育事业的领导和管理，既没有管理职业技能评价的法定职能，也没有具体分管职业技能评价事务，缺乏职业技能标准开发、评价和管理经验，必然出现指导不到位、管理不到位、制度运行困难的局面。

总之，以上原因造成了三个不利结果：

一是学校不知何为。多数试点院校对学历教育驾轻就熟，但对X技能证书试点缺乏经验，积极性不高，加上师资力量不配套、培训和评价场地不足、经费投入欠缺以及对学生参与技能学习和技能评价事务引导失当等原因，不少院校的1+X证书制度管理散乱，效果不佳。

二是学生不感兴趣。对江苏省高职院校物流管理专业学生1+X证书制度接纳态度的调查显示，“一年级、二年级和三年级分别有18.23%、27.78%、35.56%认可1+X证书制度，大部分学生比较认可人社部门的职业资格证书，从调查结果看，学生对1+X证书制度认知程度比较低”。实践中，多数学生在获得多本职业技能等级证书后发现没有提升实际应用能力和没能有利于就业，从而感到失望。这种失望通过多种方式向外扩散，影响其他学生。

三是企业不予认可。由于上述多种原因的综合作用，1+X证书的实际运行效应与企业所需能力要求的适应性不足，没有得到多数企业尤其是非国有企业的认可，实践中常见到毕业生求职者的X证书被企业招聘人员扔进废纸篓的情况。1+X证书制度设计的初衷是解决职业教育人才供给与产业技术技能人才需求脱节问题，建立职业教育评价体系和国家资历框架，但由于上述原因大面积“遇冷”，运行困难，制度式微趋势明显。

PART.05

我国职业教育证书制度改革发展建议

整合是将两个以上异质事物、现象或主体联结组合，使之形成合目的的价值整体的归并融合的过程,是职业教育理论和实践的灵魂和核心。综合上述相关方面的考察，可以从国家职业教育高质量发展和国家资历框架构建角度出发，结合职业教育整合理论，提出整合性建议，以期引发更大范围的讨论，促进我国职业教育证书制度不断完善。

一是推动制度整合。建议有关部门组织相关人员，分组在全国职业院校和技工院校开展全面而深入的调研，掌握两种证书制度实际实施情况。如通过调查确认1+X证书制度式微趋势，建议借鉴浙江省做法，调整甚至停止实施1+X证书制度，改为推行学业证书+职业技能证书制度，全国职业院校和技工院校均恢复实行“双证书”制度。

二是推动管理整合。鉴于技能评价业务的特殊性和迄今为止全国技能评价工作出现的不正常状况，建议相关部门加大协调力度，结合实际出台政策，明确全国的职业技能等级评价工作由人力资源和社会保障部门统一管理，避免出现“九龙治水”的局面。

三是推动评价整合。建议改革技能评价运行模式，全国只保留两种模式：一是用人单位自评模式，即生产性、服务性用人单位负责本单位技能劳动者的技能水平评价，经政府主管部门备案的用人单位可面向社会开展技能评价业务。二是政府技能鉴定部门评价模式，即调整我国现有技能评价机构性质，明确各级各类技能评价机构为公益性组织，统一实施公益性管理，将尚未改制到位的各级职业技能鉴定机构全部改制为财政全额拨款单位，并按年度预算拨给技能评价成本经费。在此基础上，由各级职业技能鉴定机构统一负责包括在校学生在内的所有劳动者的技能评价业务，确保技能评价公益性属性落地。

原文约10000字，为控制篇幅，本文略有缩减。

引用格式：黄景容,廖小磊.职业教育两种证书制度比较分析与改革建议[J].江苏高职教育,2024(02):60-67+75.

来源：江苏高职教育

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